Réformes inévitables dans le sucre européen


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Le terrible vent de réforme balayant les secteurs agricoles européens n’épargnera pas le secteur sucrier malgré la très grande sensibilité politique du secteur. L’approvisionnement du marché commun de l’Union européenne est assuré par des producteurs européens et par des Etats tiers bénéficiant d’un accès préférentiel sur le marché européen, notamment le régime préférentiel accordé aux pays ACP (Afrique Caraïbes et Pacifique) au titre du protocole sucre de l’accord signé à Cotonou (Bénin) le 23 juin 2000.

Ce protocole, ainsi que le régime plus récent du Special Preferential Sugar Agreement, permet à Maurice, le plus gros exportateur de sucre parmi les pays ACP, de bénéficier d’un quota et d’un prix garantis pour l’écoulement du sucre sur le marché européen, isolant ainsi le pays des effets des cours mondiaux très bas pour le sucre.

L’organisation du secteur sucrier, notamment la production et l’importation du sucre, est régie par une Organisation commune des marchés (OCM), elle-même basée sur un règlement européen qui expire le 30 juin 2006. Cette organisation prévoit notamment le soutien communautaire aux producteurs européens (dans la limite de certains quotas) et la garantie de leurs revenus, assurée par un régime d’achat à l’intervention du sucre.

En l’état actuel, le cumul de la production européenne et des importations est très largement excédentaire à la consommation, l’excédent étant jusqu’ici exporté hors du marché communautaire grâce à une aide de l’exportation.

Or, comme la Commission européenne l’avait souligné dans sa première communication sur le sujet en septembre 2003, en raison notamment de l’élargissement de l’Union européenne, la stabilité du bilan d’approvisionnement en sucre de l’Union européenne est désormais " sérieusement menacée ", et l’actuel régime communautaire du sucre ne pourra être maintenu . Par ailleurs, il existe au sein des différentes instances de l’Union européenne, une grande volonté d’intégrer le secteur sucrier au processus de réforme en profondeur dont la politique agricole commune a récemment fait l’objet.

Bien que la réforme ou le renouvellement de l’OCM relève de la compétence du Conseil agriculture et pêche (voir hors-texte), après consultation avec le Parlement européen, les premières propositions, ainsi que les projets de règlements, sont généralement préparés par la Commission européenne, le Conseil pouvant les modifier avant de les adopter éventuellement.

Dans cette optique, la Commission européenne a publié, dans une communication en date du 14 juillet 2004 adressée au Conseil et au Parlement européen, ses propositions prenant en compte "le débat public qui a suivi la publication de la communication de la Commission en septembre 2003".

La Commission propose notamment une diminution substantielle de 33 %, en deux étapes, du prix d’intervention pour le sucre blanc au cours des trois prochaines années (à compter de l’année 2005-2006, jusqu’à l’année 2007-2008). La proposition de la Commission européenne prévoit également la réduction des quotas internes de production de sucre (2,8 millions en quatre étapes).



Les conséquences politiques

En ce qui concerne Maurice, dans la mesure où le protocole sucre garantit un prix égal à celui garanti aux producteurs européens, si les propositions de la Commission européenne sont adoptées, telles quelles, par le Conseil, elles entraîneraient une baisse très sensible du prix garanti aux producteurs.

Celui-ci passerait alors de 523 euros par tonne de sucre brut actuellement à 329 euros la tonne à compter de la saison 2007-2008. Pour les représentants mauriciens, la réforme va trop vite et trop loin ; le délai est trop court et l’ampleur de la baisse de prix est trop importante.

Dans sa communication du 14 juillet, la Commission européenne reconnaît que la mise en œuvre de ses propositions nécessitera des "ajustements" dans le secteur du sucre des Etats ACP et de l’Inde. A ce sujet, la Commission se propose d’entamer un dialogue avec les pays ACP et l’Inde, "afin de définir les mesures d’accompagnement appropriées, mesures qui porteront tant sur les échanges que sur le développement".

Comme il fallait s’y attendre, les propositions de la Commission ont également suscité une levée des boucliers au sein des producteurs européens. Ainsi, dans un communiqué conjoint publié le 27 août 2004, trois syndicats français de producteurs de sucre estiment que l’adoption prématurée d’un nouveau règlement serait " inopportune et inutilement pénalisante " et exhortent les pouvoirs publics français à proposer une "véritable réforme du régime sucre".

A ce stade, l’on ne peut exclure l’hypothèse que la Commission européenne revoie elle-même ses propositions, que ce soit en termes de la date d’entrée en vigueur de la réforme, de l’ampleur de la baisse des prix, ou encore la période prévue pour réaliser cette baisse de prix. L’un des facteurs incertains qui influera certainement sur la position de la Communauté européenne est l’issue du différend actuellement en cours devant les instances de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), à la suite de la mise en cause par l’Australie, le Brésil et la Thaïlande, de certains aspects de l’OCM européen (les subventions à l’exportation).

Le rapport final du groupe spécial (panel) a été remis aux parties le 08 septembre, et devra être distribué à tous les membres de l’OMC avant la fin de septembre. Toutefois, la teneur des communiqués qui ont suivi laisse penser que le groupe spécial a tranché en faveur des pays demandeurs. En effet, dans un communiqué émis le 08 septembre 2004, Gregor Kreuzhubern, porte-parole de l’Union européenne pour l’agriculture, a rappelé qu’une décision de faire appel du rapport du groupe spécial sera prise "en temps utile". Il est fort probable que l’Union européenne fasse appel, auquel cas une décision finale ne sera pas obtenue avant mi-2005 (voir hors-texte).

Au niveau du Conseil agriculture et pêche, celui-ci a, lors de la session tenue le 19 juillet 2004, pris acte des dernières propositions de la Commission européenne, et, conformément à la pratique pour ce genre de propositions, a chargé le Comité spécial agriculture de procéder à un examen complet de toutes les questions et d’élaborer un rapport que le Conseil examinera lors d’une prochaine session.

Toutefois, les observations préliminaires formulées lors de cette session laissent supposer que ces propositions sont loin de faire l’unanimité. Ce qui n’est pas surprenant pour des réformes touchant un secteur aussi politiquement sensible que celui du sucre. En effet, tout en reconnaissant la nécessité d’une réforme du secteur du sucre, la plupart des délégations européennes présentes ont exprimé un certain nombre de critiques, portant notamment sur le calendrier de la réforme envisagée, les étapes proposées pour la réduction du prix d’intervention pour le sucre et le niveau des quotas. Pour ce qu’il s’agit de l’impact de la communication sur les pays ACP, le Conseil a convenu qu’une réunion avec ces derniers "pourrait être envisagée, éventuellement en marge d’une session future."



Compensation et mesures d’accompagnement

Cette réunion entre les membres du Conseil et des représentants des pays ACP se tiendrait soit en octobre, soit en novembre. Dans cette perspective, les représentants mauriciens, de concert avec leurs homologues des autres pays ACP, accentuent donc leur campagne de "sensibilisation" auprès des décideurs européens, tant au niveau des membres du Conseil qu’auprès des commissaires qui, sous réserve de la confirmation par le Parlement européen, entreront en fonction au 1er novembre, notamment le Belge Louis Michel (Développement et Aide Humanitaire) et la Danoise Mariann Fischer Boel (Agriculture et développement rural).

Cette campagne de sensibilisation vise à faire reconnaître l’importance du secteur du sucre pour les pays comme Maurice, notamment son caractère multi-fonctionnel, et ce afin, d’une part, de limiter les conséquences qu’une réforme pourrait avoir, et, d’autre part, de parvenir à un package de mesures d’accompagnement adéquats. A ce sujet, il est intéressant de noter que, dans l’esprit des représentants ACP réunis à Maputo en juin 2004 pour le sommet des chefs d’Etat et de gouvernement ACP, toute aide venant de l’Union européenne constituerait davantage une "compensation" pour la perte de certains "acquis".

En effet, en l’absence de propositions satisfaisantes de la part de l’Union européenne, les pays ACP, y compris Maurice, n’excluent pas un recours fondé sur l’article 36.4 de l’accord de Cotonou selon lequel, dans la recherche d’une compatibilité du régime commercial avec les règles de l’OMC , les parties, et notamment l’Union européenne, se sont engagées à "sauvegarder les avantages [découlant des protocoles relatifs aux produits de base], compte tenu du statut particulier du protocole sur le sucre".

L’un des nombreux points intéressants qui reste à déterminer au sujet de toute compensation-mesure d’accompagnement demeure la question du destinataire de telles mesures, les représentants des producteurs ACP ayant déjà affirmé leur volonté que tout paiement leur soit versé directement.

A plus long terme, il conviendra aussi de voir comment, et dans quelle mesure, en 2007, à l’expiration du protocole sucre et du régime commercial de l’accord de Cotonou, les dispositions du protocole sucre seraient éventuellement intégrées dans les accords de partenariat économique (régionaux) qui seront appelés à prendre la relève.

Nos représentants seront donc au four et au moulin, tant dans les capitales européennes qu’auprès des instances de l’Union européenne et de l’OMC ( éventuellement en tant que partie tierce dans la procédure d’appel).

Dans le meilleur des mondes, ces actions devraient être accompagnées par une réflexion intelligente et urgente, dans notre pays lui-même, alliant le public et le privé, au sujet de l’orientation à donner à notre industrie sucrière, et surtout ce qui peut en être sauvé. Encore faudrait-il que nos politiques acceptent de faire passer l’avenir de notre pays avant leurs petits calculs électoralistes!



STRUCTURE



Les règles au Conseil agriculture et pêche de l’UE



Le Conseil agriculture et pêche réunit chaque mois les ministres de l’Agriculture et de la Pêche de chacun des vingt-cinq Etats membres de l’Union européenne, ainsi que les commissaires européens responsables de l’agriculture, de la pêche, de la sécurité alimentaire, des questions vétérinaires et des sujets de santé publique.

En matière agricole, le Conseil dispose d’un pouvoir législatif, qui doit être exercé après consultation du Parlement européen. Dans cette optique, les propositions sont généralement formulées par la Commission européenne à laquelle appartient le pouvoir d’initiative, le Conseil pouvant modifier ces propositions avant de les adopter. Par ailleurs, la Commission peut elle-même modifier une proposition tout au long du processus législatif communautaire.

Au sein du Conseil, les décisions sont généralement adoptées à la majorité qualifiée. A compter du 1er novembre 2004, avec l’élargissement de l’Union européenne à vingt-cinq membres, cette modalité nécessite généralement, d’une part, qu’une majorité d’Etats membres donne son approbation et, d’autre part, qu’un minimum de 232 voix soit exprimé en faveur de la proposition (les voix étant réparties entre les Etats en fonction d’un facteur général, démographique, politique et économique).

La présidence du Conseil de l’Union européenne est assurée à tour de rôle par chaque Etat membre pour une période de six mois selon un ordre pré-établi. Ainsi, les Pays-Bas assurent actuellement la présidence jusqu’en décembre. En janvier 2005, le Luxembourg prendra le relais pour six mois, avant que le Royaume Uni ne prenne la relève de juillet 2005 à décembre 2005.

Cette présidence joue un rôle crucial dans l’organisation des travaux du Conseil de l’Union européenne, notamment dans l’impulsion du processus de décision législatif et politique. En effet, la présidence est chargée d’organiser et de présider l’ensemble des réunions, y compris les nombreux groupes de travail chargés de préparer les travaux du Conseil ainsi que d’élaborer des compromis.


LÉGISLATION


OMC : la suite de la procédure

Le groupe spécial désigné par le directeur général de l’OMC en décembre 2003, à la requête de l’Australie, le Brésil et la Thaïlande pour trancher la question de la conformité de l’organisation du secteur sucrier européen avec les règles de l’OMC, a tenu deux audiences en mars 2004 et mai 2004, auxquelles les parties tierces, y compris Maurice, avaient participé. Le rapport final a été transmis aux parties au contentieux le 8 septembre, et devrait être distribué à tous les membres de l’OMC dans un délai de trois semaines à compter de cette date. Conformément aux règles de l’OMC, l’Organe de règlement des différends (ORD) doit adopter le rapport final du groupe de travail 20 jours au plus tôt, mais 60 jours au plus tard, après la date de sa distribution aux membres de l’OMC.

Un rapport n’est pas adopté que s’il y a un consensus de tous les membres de l’OMC pour ne pas l’adopter (le principe du consensus négatif) ou si l’une des parties notifie formellement sa décision de faire appel.

Le délai effectif pour faire appel est variable, allant de 20 jours à 60 jours à compter de la distribution du rapport final aux parties. En effet, la seule règle est que l’appelant doit notifier l’ORD de sa décision de faire appel avant l’adoption du rapport du groupe spécial. Par exemple, dans le cas présent, si le Brésil souhaite raccourcir le délai dont dispose l’Union européenne pour faire appel, elle pourra le faire en inscrivant le rapport du groupe spécial à l’ordre du jour d’une réunion de l’ORD qui se tiendra le 20e jour suivant la distribution du rapport du groupe spécial. La date de cette réunion sera alors, pour l’Union européenne, la date butoir pour faire appel.

Cet appel doit être fondé sur des points de droit, par exemple les interprétations du droit. L’appel peut aboutir à la confirmation, à la modification, ou à l’infirmation de tout ou partie des constatations et conclusions juridiques du groupe spécial. Cette procédure, à laquelle les parties tierces peuvent participer, dure entre soixante et quatre-vingt dix jours. L’ORD doit accepter ou rejeter le rapport de l’organe d’appel dans un délai de 30 jours, le rejet n’étant possible que par consensus.

Si l’Union européenne ne fait pas appel, ou perd une éventuelle procédure d’appel, elle devra mettre en œuvre les recommandations prévues dans le rapport du groupe spécial ou le rapport de l’organe d’appel, sa décision devant être annoncée dans les 30 jours suivant l’adoption du rapport concerné. S’il lui est irréalisable de mettre les mesures concernées en conformité avec les règles de l’OMC immédiatement, un " délai raisonnable" pourra lui être accordé.

A défaut de s’exécuter dans ce délai, l’Union européenne devra engager des négociations avec les parties demanderesses (Australie, Brésil et Thaïlande) afin de trouver une compensation mutuellement satisfaisante.

Si, à l’issue d’un délai de 20 jours, aucune compensation satisfaisante n’a été convenue, la partie plaignante peut demander à l’ORD l’autorisation d’imposer des sanctions commerciales limitées. L’ORD doit accorder cette autorisation dans les 30 jours suivant l’expiration du "délai raisonnable" à moins qu’il n’y ait un consensus pour rejeter la demande.


L'Express 15 Septembre 2004

Jacques Andy ISABELLE

jaisabelle@wanadoo.fr