ANALYSE L’avenir du Protocole Sucre

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Dans un contexte mondial où le sucre produit à Maurice n’arrive plus à faire face aux prix ultra-concurrentiels de certains pays tels que le Brésil, l’industrie sucrière mauricienne s’est pendant longtemps reposée sur le Protocole Sucre des accords de Lomé-Cotonou. Or, l’utilité de ce protocole à l’avenir dépendra de l’issue du litige actuellement en cours devant les instances de l’OMC.

L’INDUSTRIE sucrière mauricienne, qui exporte la majeure partie de sa production, repose sur l’existence du régime préférentiel du Protocole Sucre, hérité des cinq générations des Conventions de Lomé, et qui a été intégré dans le régime commercial de l’accord signé à Cotonou (Bénin) le 23 juin 2000 entre l’Union européenne et les pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP).

Selon les termes de ce Protocole, l’Union européenne s’est engagée à acheter et à importer, à des prix garantis, des quantités de sucre de canne, brut ou blanc, originaire de 19 Etats ACP – y compris Maurice – qui, en contrepartie, se sont engagés à fournir les quantités concernées. Ainsi, au titre de ce dispositif, Maurice bénéficie, pour écouler sa production sucrière, d’un quota garanti équivalant à 491 031 tonnes métriques de sucre blanc, soit près du tiers du quota total accordé aux 19 Etats ACP. L’importation au titre du Protocole Sucre est réalisée en exemption totale des droits à l’importation applicables à ce produit.

Le Protocole prévoit également que le prix garanti par la Communauté européenne est "négocié annuellement, à l’intérieur de la gamme des prix obtenus dans la Communauté, compte tenu de tous les facteurs économiques importants, et sera fixé au plus tard le 1er mai qui précède immédiatement la période de livraison à laquelle il est applicable". Le prix garanti au sucre ACP importé dans l’Union européenne est actuellement de 631,9 euros pour la tonne de sucre blanc – soit quasiment le triple des cours mondiaux, et de 523,70 euros pour la tonne de sucre brut, d’où l’intérêt du Protocole Sucre pour les producteurs sucriers ACP. Cette grande différence entre le prix garanti et le cours mondial incite d’ailleurs certains pays signataires du Protocole Sucre, y compris Maurice, à exporter le maximum de leur production vers l’Union européenne, quitte à assumer les besoins de leur propre consommation par un approvisionnement en sucre disponible (à des prix plus bas) sur le marché mondial.

Cependant, l’opération du Protocole Sucre s’insère dans le cadre plus général d’un marché européen unique pour les quinze Etats de l’Union européenne, qui se retrouveront à 25 (UE-25) à compter du 1er mai 2004. Eu égard aux liens entre le Protocole Sucre et l’organisation du secteur européen du sucre, tout changement dans cette organisation entraîne nécessairement des répercussions sur l’opération du protocole.


Organisation des marchés du sucre

Le secteur européen du sucre, et plus particulièrement sa production et son importation, est organisé d’une façon assez complexe à travers l’Organisation commune des marchés (OCM), qui constitue le volet sucre de la Politique agricole commune. Ce régime est actuellement régi par le règlement n° 1260/2001 portant sur l’organisation commune des marchés dans le secteur du sucre, qui expire le 30 juin 2006, selon lequel l’approvisionnement du marché commun de l’Union européenne est assuré, d’une part, par les producteurs européens, et d’autre part, par des Etats tiers bénéficiant d’un accès préférentiel sur le marché européen.

Sur le plan interne, le soutien aux producteurs et la garantie de leurs revenus sont assurés par un régime d’achat à l’intervention du sucre – au prix de 631,90 par tonne de sucre blanc et 523,70 par tonne de sucre brut – et par un prix minimum pour la betterave. Ce soutien communautaire est assuré dans la limite de quotas de 14,4 millions de tonnes pour l’Union européenne à 15 membres, passant à 17 millions de tonnes pour l’UE-25 ventilés en deux catégories de quotas (quota A et quota B) fixés par Etat-membre, à charge pour chaque Etat-membre de répartir ensuite les quotas par sucrerie.

Cependant, alors que sa seule production (oscillant entre 16,5 millions de tonnes et 18 millions de tonnes par an sous le régime actuel, pour atteindre 20 millions de tonnes dans l’UE-25), excède largement sa consommation (12,9 millions de tonnes pour l’UE-15 et 16 millions de tonnes pour l’UE-25), l’Union européenne importe chaque année près de 1,8 millions de tonnes de sucre en exonération des droits d’entrée, pour des raisons historiques et politiques, tenant notamment aux engagements du Royaume-Uni préalablement à son entrée dans la Communauté européenne.

L’excédent est bien évidemment exporté hors de l’Union européenne, la garantie de prix se traduisant, pour une grande partie de ces exportations – sucre produit sous quotas et sucre importé dans le cadre du régime préférentiel avec les pays ACP et l’Inde respectivement – par l’octroi d’une aide à l’exportation (les restitutions) qui comble la différence entre le prix garanti et le prix mondial du sucre.


Remise en cause des aides à l’exportation

La procédure de règlement de litige intentée par l’Australie, le Brésil et la Thaïlande – les trois plus grands exportateurs de sucre avant l’Union européenne – auprès des instances de l’OMC depuis septembre 2002 (voir en hors-texte l’historique de ce litige) vise spécifiquement les aspects de l’OCM européens dans le secteur du sucre relatifs à ces aides à l’exportation.

En effet, dans leur demande, les plaignants allèguent que le Règlement européen permet au sucre produit sur le marché européen au-delà des quotas – appelé le "Sucre C", d’être exporté (en dehors du marché européen) à des prix inférieurs à son coût total de production. Selon les pays demandeurs, à travers le système de prix d’intervention, l’Union européenne accorde ainsi des subventions à l’exportation contraires à ses engagements de réduction des subventions au titre de l’Accord sur l’agriculture de l’OMC. Pour soutenir leur argumentaire, les plaignants se fondent sur une jurisprudence très connue de l’instance d’appel de l’Organe de Règlement des Différends de l’OMC, relative aux subventions croisées (Canada dairy case). La contestation vise également le régime des restitutions à l’exportation.

S’il est vrai que le régime préférentiel du Protocole Sucre n’est pas directement attaqué par les trois pays demandeurs, sa mise en cause n’en demeure pas moins évidente. En effet, dans sa plainte auprès de l’Organe de Règlement des Différends, le Brésil allègue spécifiquement que l’Union européenne accorde "des subventions à l’exportation pour une quantité de sucre blanc ostensiblement équivalente à la quantité de sucre brut que les Communautés européennes importent dans le cadre de leurs arrangements préférentiels. Cette quantité serait d’environ 1,6 million de tonnes". Selon des sources proches du dossier, le Brésil aurait, dans ses conclusions écrites adressées au groupe spécial, spécifiquement argué que les raffineurs européens ont ré-exporté vers des Etats tiers, avec l’aide des subventions (restitutions à l’exportation) du sucre blanc résultant du raffinage du sucre brut importé sous le régime ACP.

En dépit d’une décision de l’Organe de Règlement des Différends en faveur des pays demandeurs (Australie, Brésil et Thaïlande), c’est-à-dire statuant que le mécanisme des exportations de sucre réalisées par l’Union européenne est contraire aux règles de l’OMC, le Protocole Sucre du régime commercial de l’accord de Cotonou demeurera valable, mais son application deviendra plus difficile. Une telle hypothèse inciterait davantage l’Union européenne à réformer le régime applicable au secteur du sucre.


Réformes du régime Sucre de l’UE

Dans une Communication qu’elle a adressée au Conseil de l’Union européenne et au Parlement européen en septembre 2003, la Commission européenne envisage trois options possibles pour l’avenir du régime actuellement en place, qui précise-t-elle, n’a jamais connu de restructuration en profondeur à ce jour : le statu quo, la baisse des prix et des quotas, ou la libéralisation complète du secteur.

Il est clair que, même en l’état actuel des choses, le statu quo, c’est-à-dire le renouvellement pur et simple du régime présentement applicable, est difficilement envisageable en raison notamment d’un afflux très significatif de sucre importé sur le marché européen résultant de l’ouverture du marché communautaire aux Balkans en 2001 et de l’initiative Everything But Arms. En effet, comme le reconnaît la Commission européenne : "Désormais, la stabilité de l’équilibre du bilan d’approvisionnement de l’Union, sur le point de s’élargir aux nouveaux pays membres, est sérieusement menacée". Ainsi, pour la Commission, toute réforme du secteur devrait suivre les principes fondamentaux de la réforme de la Politique agricole commune mise en œuvre dans d’autres secteurs, c’est-à-dire combler l’écart entre les prix intérieurs et le prix du marché mondial et passer d’un système d’aide au produit vers une aide au producteur.

La deuxième option, qui semble être la plus probable, entraînerait une baisse sensible du prix garanti aux producteurs ACP – dans la mesure où le Protocole Sucre garantit un prix égal à celui garanti aux producteurs européens, réduisant ainsi les bénéfices que les producteurs ACP, y compris les opérateurs mauriciens, pourraient tirer du Protocole Sucre. Dans la troisième – et la pire – des hypothèses, à savoir la libéralisation complète du secteur, le bénéfice d’un régime de prix garanti aux exportateurs ACP sera anéanti.

Dans la mesure où les élections de nouveaux membres du Parlement européen se tiendront en juin 2004, la Commission européenne étant par la suite renouvelée en septembre 2004, les propositions formelles de la Commission européenne relatives à l’avenir du secteur sucrier européen ne sont pas attendues avant février 2005. Cependant, la date butoir pour une décision sur les réformes reste relativement proche, car le présent régime de l’OCM arrive à expiration le 30 juin 2006, à moins que le litige devant les instances de l’OMC relatif au sucre européen ne précipite les choses.

Il convient également de ne pas négliger la grogne grandissante des industries utilisatrices de sucre et des consommateurs européens de sucre, appelés à supporter un prix excessif eu égard aux cours mondiaux. Ces industries utilisatrices et autres associations de consommateurs ont ainsi accentué leur pression, Alain Beaumont, secrétaire-général du Comité des industries utilisatrices de sucre déclarant récemment : "The EU sugar regime is a recognised bastion of anti-competitive forces and is in urgent need of substantial reform."


Conclusion

Ainsi, il existe à ce jour un risque bien réel de baisse significative des prix garantis aux producteurs mauriciens au titre du Protocole Sucre de l’accord de Cotonou, voire d’un anéantissement des bénéfices pouvant être tirés du Protocole Sucre, que ce soit en raison d’une décision de l’Organe de Règlement des Différends de l’OMC relative aux "subventions à l’exportation", ou des réformes qui seraient apportées à l’OCM dans le secteur du sucre avant son renouvellement (éventuel) en 2006.

A ce jour, aucun schéma alternatif n’a été prévu pour l’opération du Protocole Sucre dans de telles hypothèses. En effet, dans sa communication de septembre 2003, la Commission européenne déclare simplement : "Toute option entraînant une réduction du prix sur le marché intérieur aura un impact très important pour les pays bénéficiant du protocole sur le sucre dans le cadre de la Convention UE-ACP de Cotonou. La Commission évaluera l’impact de la réforme pour les pays ACP bénéficiant du protocole sur le sucre et en tirera les conclusions appropriées, en tenant compte des difficultés auxquelles les pays concernés pourraient être confrontés."

L’existence de ce risque exige qu’une réflexion véritable sur le repositionnement urgent et essentiel de notre secteur de la canne à sucre soit engagée dans les meilleurs délais. La nécessité d’un tel repositionnement est d’autant plus grande que le régime commercial de l’accord de Cotonou, y compris le Protocole Sucre, arrive à expiration en 2007. A ce stade des négociations en vue de la conclusion d’Accords de partenariat économique qui seront appelés à prendre le relais du régime commercial de l’accord de Cotonou à compter de 2008, la reconduction des avantages accordés au secteur du sucre n’est pas acquise.

Historique

Le litige du sucre européen à l’OMC


- C’est en septembre 2002, que l’Australie et le Brésil ont sollicité auprès de l’Organe de Règlement des Différends (ORD) de l’OMC, l’ouverture de consultations avec l’Union européenne au sujet des subventions qu’ils allèguent que ces dernières accordent au secteur du sucre en contravention des règles de l’OMC. Ces consultations, tenues les 21 et 22 novembre 2002, n’ayant débouché sur aucune solution satisfaisante aux Etats demandeurs, ils ont demandé, conjointement avec la Thaïlande, l’établissement d’un groupe spécial de l’ORD. A sa réunion du 29 août 2003, l’ORD a ainsi accédé à la requête de l’Australie, du Brésil et de la Thaïlande, et établi un groupe spécial, dont les trois membres ont été désignés par le Directeur Général de l’OMC en décembre 2003.

Les échanges devant le groupe spécial ont lieu à travers la soumission d’arguments écrits et de plaidoiries devant le groupe spécial, dont la première audience a eu lieu du 30 mars au 1er avril 2004, avec la participation des ministres mauriciens Pravind Jugnauth et Nando Bodha. Une seconde audience est prévue dans la semaine du 10 au 14 mai 2004. Outre les trois Etats initiateurs de la plainte, divers pays et notamment Maurice, qui est le porte-parole des pays ACP exportateurs de sucre, participent aux travaux du Groupe spécial en tant que parties tierces.



Jacques Andy ISABELLE

L’Express 7 avril 2004

jaisabelle@wanadoo.fr